段炳德:从“进步时代”看现代预算制度在国家治理中的作用

来源:中国经济时报时间:2017-08-07 14:01:16

  预算制度是现代财政制度的重要组成部分。因此,2014年出台的《深化财税体制改革总体方案》中提出建设全面规范、公开透明的预算管理制度。从财政视角,现代国家是预算国家,它通过建立现代财政体制和预算体制,凭借合理的税收体制获得必要的财政来源,以公开、透明、科学的预算制度确定财政支出,为全体公民提供公共服务。建设现代预算国家可以重构国家和公民的关系,推动我国现代化建设进入新的阶段。

  美国在“进步时代”的财政制度建设以及对我国财政改革的启示

  回顾世界改革史,现代预算制度正是美国进步时代的标志性内容之一。美国“进步时代”是美国现代化转型的关键历史时期,一般指从1890—1920年代,美国在应对工业化、城镇化带来的巨大冲击、面对政府内部的腐败泛滥进行的一场大刀阔斧的改革运动,它包括市政改革、食品安全立法、反垄断,等等。19世纪末20世纪初的美国是西方大国中唯一没有建立预算制度的国家。19世纪末移民大量涌入,每年达525万人,而在19世纪中期,每年的移民还只有250万人左右,进入20世纪后的第一个十年,每年移民更达到900万人。美国城市人口中的民族、文化结构随之发生巨大变化,传统治理方式难以为继,政府充斥着腐败、行政效率低下、财务混乱,民众怨声载道。一批有抱负的城市管理改革者开始探索从预算制度入手,推动城市治理的改革。从1907年到1910年代早期,纽约市建立了一个全新的现代预算制度。1910年塔夫脱委员会成立,1912年委员会向国会递交了一份题为《国家预算的必要性》的报告,提出健全国家预算编制和现代财政管理的建议。1921年6月10日通过的《会计与预算法》标志着美国在国家层面建立起了现代预算制度。从地方到中央的现代预算制度的建立为美国完成现代化转型、从繁荣走向强盛奠定了稳固的制度根基。

  国内也有学者从国家治理的角度关注“进步时代”的意义和预算制度建设。王绍光在2005年的一篇文章中介绍了美国在“进步时代”的财政制度建设以及对我国财政改革的启示。他认为“进步时代”是美国现代财政制度的成型期。美国从收入和开支两方面对其财政制度进行了彻底的改造。在收入方面,最重要的变化是引入了个人所得税和公司所得税。在支出方面,引入现代预算制度。文章还给出了“现代意义上的预算”的几个特点,即预算应该是“未来政府支出的计划”“统一的政府所有部门开支计划”“详尽的计划”“每项开支有详尽理由”“计划必须对政府行为有约束力”“计划必须得到权威机构的批准”“预算内容和过程必须透明”。王绍光在另一篇文章中提出预算国家的概念,他把“预算国家”定义为拥有现代预算制度的国家。遵循现代预算原则的国家,必然具备两个显著的标志。第一是财政统一,确保预算是全面的、统一的、准确的、严密的、有时效的。第二是预算监督,代议机构能监督政府的财政收支,确保预算是依财政年度制定的、公开透明的、清楚的、事先批准的、事后有约束力的。法国从税收国家到预算国家的转型模式就是先实现财政统一,后实现预算监督。英国则是另外一种模式,即财政统一与预算监督交替推进。

  改革开放以来,我国的预算制度建设不断完善

  中山大学教授马骏在2007年发表的一篇文章中从政治学的角度分析中国预算改革。他观察到,中国的预算改革一方面的确在改变着政治过程,另一方面,政治过程的核心部分似乎不是纯粹的预算改革所能改变的,恰恰相反,预算改革的推进需要对中国政治过程的某些部分进行改革。王绍光和马骏在2008年发表于公共行政评论的一篇文章中,共同阐释了预算国家的概念。他们认为在国家建设过程中,重构财政制度至关重要,财政转型可以在很大程度上引导国家治理制度转型。在西方国家建设历史上,出现过两次重要的财政转型——从“领地国家”到“税收国家”再到“预算国家”。预算国家是采用现代预算制度来组织和管理财政收支的国家,它具有两个基本特征:财政集中和预算监督。随着向预算国家转型,国家治理也变得更加高效而且负责。1978年经济体制改革以来,中国逐步从“自产国家”向“税收国家”转型。随着1999年启动预算改革,中国开始迈向预算国家。

  改革开放以来,我国的预算制度建设不断完善。从1978年到1999年对于预算体制来说是一个过渡时期。1994年《预算法》又进一步明确了人大的预算分配和监督职能,但是由于没有在政府预算体制方面进行改革,人大的预算监督职能就很难有效发挥。1999年,中国开始新一轮的财政改革,将改革的重点转到支出管理。这一改革的目标是重新构造预算编制和执行过程,主要包括:部门预算改革;国库集中收付体制改革;政府采购;详细披露预算信息。部门预算改革使政府提交给人大审议的政府预算报告更为详细。进入21世纪以来,地方预算监督创新不断发展。从2003年起,四川省人大常委会就已安排专门人员对财政资金走向进行在线监督,并可及时纠正和预警违背预算的资金流动。广东省人大常委会也在2004年9月实现了与财政厅国库集中支付系统的计算机联网,被媒体称为“透明钱柜”。国家预算体系逐渐完善。2010年,全国政府性基金与中央国资经营预算首次进入中央政府预算执行报告。2010年财政部提出编制社会保障预算。

  深化预算改革将进一步加快中国经济社会的现代化转型步伐

  十八届三中全会以来,预算改革进入新阶段。2014年6月,中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》要求,2016年基本完成改革重点工作和任务,2020年基本建立现代财政制度。其中,预算管理制度改革的改革目标是建立全面规范、公开透明的现代预算管理制度。根据改革设计者的初衷,预算管理制度改革是基础、要先行;收入划分改革须在相关税种税制改革基本完成后进行;而建立事权与支出责任相适应的制度需要形成有共识的方案。本轮现代预算管理制度改革共有七项内容:即改进年度预算控制方式、完善政府预算体系、建立透明预算制度、加强预算执行管理、完善转移支付制度、规范地方债务管理和规范税收优惠政策。2015年正式实施新修订的《预算法》,国务院相继公布了一批文件。预算改革取得了重要进展:一是建立起现代预算管理制度的基本理念。二是以包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算构建的全口径政府预算体系得以建立,预决算公开透明取得一定的成效。三是多项具体制度改革有序推进。四是地方政府债务管理体系及风险预警制度得以建立。当然也有学者认为预算改革存在着四本预算的统筹综合尚不到位,公开透明还须强化顶层设计,预算表外信息有待丰富,地方债管理制度设计尚须优化,预算和财政管理基础尚有待夯实等问题。

  总之,预算制度改革在国家治理体系中具有特殊重要的地位,深化预算改革将进一步加快中国经济社会的现代化转型步伐。(作者:段炳德 国务院发展研究中心信息中心研究二处处长、副研究员、博士)

责任编辑:贾芳
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